تارنگاشت عدالت – بایگانی دورۀ دوم
منبع: سلام (ستون «مقالات وارده»)
یک‌شنبه ۵ مهر ۱٣٧٧
نويسنده: علی زارع
گزینش و تایپ: ع. سهند
پس از تصويب قانون ملی شدن بانک‌ها در سال ۱۳۵۸ و متعاقب آن تصويب اصل ۴۴ قانون اساسی، بانکداری خصوصی در ايران برچيده شد. اگر چه تصويب قوانين مذکور مبانی حقوقی حذف بانک‌های خصوصی را فراهم ساختند، اما آنچه که غيرقابل ترديد است اين واقعيت می‌باشد که قبل از تصويب قوانين مذکور بانکداری خصوصی با خروج سرمايه‌داران بزرگ وابسته به رژيم شاه و همين‌طور سرمايه‌داران خارجی که ستون فقرات سلطه اقتصادی حکومت ساقط شده را تشکيل می‌دادند، عملاً برچيده شد.
ارزيابی خصوصی‌سازی نظام بانکی کشور
بانک يک مؤسسه مالی
بانک يک بنگاه اقتصادی است که با هدف جذب سپرده و توزيع اعتبار تشکيل می‌شود و از آنجايی که با پول و اعتبار سروکار دارد در رديف مؤسسات مالی قابل طبقه‌بندی است. اما تفاوت اصلی بانک با ساير بنگاه‌های اقتصادی در قدرت خلق پول و اثرگذاری فعاليت آن در مجموعه اقتصاد ملی است. به همين دليل است که بانک‌ها همواره مورد توجه دقيق سياست‌گذاران اقتصادی قرار داشته و حتا در کشورهای سرمايه‌داری پيشرفته نيز تشکيل بانک‌ها و فعاليت آن‌ها تحت کنترل و نظارت دقيق می‌باشد.
توانايی خلق پول که وجه تمايز بانک‌ها است از امکان تشکيل سپرده‌های ديداری نزد بانک‌ها و جابه‌جايی وجوه اعتباری در بين بانک‌های مختلف ناشی می‌شود. کنترل اين توانايی از طريق اعمال سياست‌های پولی توسط بانک‌های مرکزی صورت می‌گيرد.
بانک‌ها، بنگاه‌های اقتصادی ويژه
بانک‌ها نظام‌های پرداخت در يک سيستم اقتصادی را اداره می‌نمايند. آن‌ها با ايجاد خدمات ويژه انجام معاملات پولی را ممکن می‌سازند. آن‌ها اعتبارات مورد نياز بخش‌های مختلف اقتصادی و سازمان‌های بزرگ و کوچک را هدايت نموده و در مورد تخصيص آن‌ها تصميم می‌گيرند. سياست‌های پولی از طريق بانک‌ها اعمال می‌شود. اين ويژگی‌ها به بانک‌ها قدرت ويژه و اهميت خاصی می‌دهد. نقش امانت‌داری که بانک‌ها در سيستم اقتصادی ايفا می‌نمايند دولت‌ها را وادار می‌سازد تا برای حفظ مصالح ملی بر جريان سپرده‌گذاری مردمی نظارت نموده و بازپرداخت سپرده‌های اشخاص را به شيوه‌های مختلف بيمه يا تضمين نمايند.
بانکداری در کشورهای غربی
صنعت بانکداری در کشورهای پيشرفته در سال‌های اخير از جهات مختلف نظير ابزارهای اعتباری، خدمات پولی و تکنولوژی به سرعت توسعه يافته است. بانک‌های بزرگ و قدرتمند غربی به عنوان ستون فقرات نظام‌های سياسی- اجتماعی غرب نقش مهمی در توسعه اقتصادی و سياسی کشورهای پيشرفته و همين‌طور گسترش سلطه آن‌ها بر کشورهای در حال توسعه ايفا نموده اند.
در ايالات متحده بانک‌های متعددی که عمدتاً به صورت ايالتی و محلی اداره می‌شوند مجموعه صنعت بانکداری را تشکيل می‌دهند. در سال ١٩۸٩ تعداد بانک‌های آمريکايی ۱۲٣۲٣ بانک بود که در مجموع ۱۵۹٠٠ ميليارد دلار دارايی در اختيار داشتند. طبق پيش‌بينی‌های موجود جمع دارايی‌های اين بانک‌ها تا سال ۲٠٠٠ به ۱۶۹٠٠ ميليارد دلار افزايش خواهد يافت. در کشورهای اروپايی نيز بانک‌ها مجموعه بزرگی از دارايی‌های ملی را کنترل می‌کنند. البته در الگوی بانکداری در اروپا برخلاف آمريکا، تعداد بانک‌ها کم‌تر، اما تعداد شعب اين بانک‌ها بسيار زياد است. به عنوان مثال، تعداد شعب بانک‌های اسپانيا در سال ۱۹۹۵ تعداد ۳۵۹۱۱ شعبه، تعداد شعب بانک‌های آلمان ۶۷۸٠۸ شعبه، تعداد شعب بانک‌های فرانسه ۲۵۴۸۳ شعبه، تعداد شعب بانک‌های ايتاليا ۲۳۴۴٠ شعبه و تعداد شعب بانک‌های بريتانيا ۱۷۴۶۹ شعبه بود. آنچه که در طی دهه ۱۹۸٠ به عنوان بحران بدهی کشورهای «جهان سوم» مطرح بود و در حال حاضر نيز کم‌وبيش به طور جدی مطرح است، در واقع بدهکاری ملت‌های کشورهای در حال توسعه به بانک‌های غربی است و حکايت از سلطه مالی اين مؤسسات بر اقتصاد کشورهای مزبور دارد. اين تسلط بر آن دسته از کشورهای در حال توسعه که با پذيرش اقتصاد بازار و گشودن درهای خود بر روی بانک‌های خارجی راه را برای حضور آن‌ها هموار ساخته اند، به مراتب جدی‌تر است. نگاهی به وضعيت اقتصادی کشورهای آمريکای مرکزی و جنوبی و بررسی ميزان بدهی‌های خارجی اين کشورها و ارزيابی تأثيرپذيری اين کشورها در مقابل سياست‌های سلطه‌جويانه کشورهای پيشرفته به خوبی توان بانک‌های غربی در ايجاد سلطه سياسی و اقتصادی را اثبات می‌نمايد.
علی‌رغم حضور وسيع بخش خصوصی در صنعت بانکداری کشورهای غربی، دولت‌ها نيز هم‌چنان بخش مهمی از اين صنعت را در مالکيت خود داشته و بر فعاليت بانک‌ها نظارتی قوی و جدی اعمال می‌کنند. تشکيل و تأسيس بانک‌ها به شدت کنترل شده و قوانين سختی تصويب و اعمال می‌شوند. به عنوان مثال، قانون مصوب سال ۱۹۵۶ ايالات متحده آمريکا بانکداری و تجارت را از يکديگر متمايز ساخته و به بانک‌ها اجازه فعاليت تجاری و به مؤسسات تجاری اجازه تشکيل بانک‌ها را نمی‌دهد. اين قانون که با هدف جلوگيری از معاملات صوری داخلی و تداخل فعاليت‌های اقتصادی تصويب شده است از تمرکز قدرت اقتصادی در يک مجموعه جلوگيری می‌کند.
بانکداری در ايران
اولين بانک‌های ايران توسط کشورهای خارجی تأسيس شدند. اما تأسيس بانک ملی ايران در اوايل قرن شمسی حاضر سرآغازی بر بانکداری در ايران تلقی می‌گردد. اگر چه تعداد بانک‌های خصوصی تا سال ۱۳۵۷ به سرعت افزايش يافت و برخی سرمايه‌داران وابسته به رژيم شاه منفرداً يا با مشارکت خارجی‌ها اقدام به تأسيس بانک نمودند، اما سهم دولت در بانکداری هم‌چنان قابل ملاحظه و بسيار فراتر از سهم بخش خصوصی باقی ماند.
پس از تصويب قانون ملی شدن بانک‌ها در سال ۱۳۵۸ و متعاقب آن تصويب اصل ۴۴ قانون اساسی، بانکداری خصوصی در ايران برچيده شد. اگر چه تصويب قوانين مذکور مبانی حقوقی حذف بانک‌های خصوصی را فراهم ساختند، اما آنچه که غيرقابل ترديد است اين واقعيت می‌باشد که قبل از تصويب قوانين مذکور بانکداری خصوصی با خروج سرمايه‌داران بزرگ وابسته به رژيم شاه و همين‌طور سرمايه‌داران خارجی که ستون فقرات سلطه اقتصادی حکومت ساقط شده را تشکيل می‌دادند، عملاً برچيده شد.
ضعف دستگاه نظارت و آميختگی تجارت، بانکداری و صنعت تنها تمرکز قدرت اقتصادی در خانواده‌های وابسته را دنبال داشت. نمونه‌های بارز اين تمرکز قدرت در خانوارهای رضائی‌ها، وهاب زاده‌ها، هژبر و… به درستی مشهود بود.
کارآيی سيستم بانکی ايران
بانک‌های ملی شده ايران در دو گروه تجاری و تخصصی با حدود ۱۲٠٠٠ شعبه، خدمات بانکی و پولی مورد نياز کشور را فراهم می‌سازند. اين بانک‌ها با مديريتی کاملاً متمرکز تحت ضوابط غيرقابل انعطافی که در چارچوب لايحه قانونی نحوه اداره امور بانک‌ها مشخص و ابلاغ می‌شوند، اداره می‌گردند. هيچ‌يک از بانک‌ها مجاز نيستند محصولات و خدماتی خارج از خدمات مصوب شورای عالی بانک‌ها يا شورای پول و اعتبار عرصه نمايند. نرخ سود سپرده‌ها و تسهيلات که طبق عمليات بانکی بدون ربا تابعی از درآمدهای کسب شده بانک از محل عقود اسلامی است، عملاً به نرخی ثابت و همگانی تبديل شده که هيچ‌يک از بانک‌ها اختياری در تغيير آن ندارند. کليه بانک‌ها تحت يک نظارت ثابت (آيين‌نامه استخدامی مشترک بانک‌ها) اداره می‌شوند و مديريت بانک‌ها هيچ‌گونه اختياری در جذب نيروهای مورد نياز خود خارج از ضوابط مندرج در آيين‌نامه مذکور ندارند.
به عبارتی بانک‌های کشور در فضايی تقريباً خالی از رقابت تحت سياست‌های تقريباً مشابه اداره و کنترل می‌شوند.
تعداد شعب بانک‌های کشور کم‌تر از ۲٠ درصد تعداد شعب بانک‌های آلمان، حدود نصف شعب بانک‌های ايتاليا و حدود يک‌سوم شعب بانک‌های اسپانيا می‌باشد. اين در حالی است که برخلاف بانک‌های اروپايی کليه خدمات بانکی در ايران تنها در شعب بانک‌ها عرضه شده و از ابزار‌ها و خدمات نوين بانکی، هم‌چون کارت‌های پلاستيکی، بانکداری در منزل، شبکه‌های وسيع ماشين‌های تحويل‌داری خودکار، شعب بدون کارمند و … خبری نيست. اين کار موجب ازدحام مشتری در شعب و به کارگيری گسترده وجوه نقد در معاملات روزمره شده و نارضايتی مشتريان را به دنبال داشته است.
سهم قابل ملاحظه دولت در اقتصاد ملی نيز به نوبه خود موجب گرديده بانک‌ها به صندوق پرداخت هزينه‌های دولتی يا وصول درآمدهای دولتی تبديل شوند. به عنوان نمونه حدود يک‌سوم از اسناد نقدی يکی از بانک‌های بزرگ کشور تنها به قبوض دولتی (آب، برق، و…) اختصاص دارد.
اگرچه طی ده سال اخير ده‌ها ميليارد ريال توسط بانک‌ها در زمينه به کارگيری تکنولوژی مدرن هزينه شده است، اما به دليل عدم هماهنگی ارگان‌های مختلف کشوری و بعضاً سوءمديريت، نتايج ملموسی حاصل نگرديده است و بانک‌های کشور هم‌چنان از نظر تکنولوژی بانکی حتا از کشورهای هم‌جوار نيز عقب‌تر می‌باشند.
مجموعه عوامل فوق عده‌ای از تحليل‌گران را قانع ساخته که نظام بانکی کشور از کارآيی برخوردار نيست. اگرچه تحليل پيرامون اين ادعا از حوصله اين مقاله خارج است، اما بی‌انصافی است اگر نظام بانکی کشور و زحمات عوامل اجرايی آن را بدون توجه به ريشه مشکلات و به طور مجرد و جدا از ساير بخش‌های اقتصادی و سازمان‌های اجرايی کشور تحليل کنيم.
به هرحال متأسفانه برخی از صاحب‌نظران بدون تحليل‌های درست و تنها با نگرشی سطحی ريشه مشکلات را مالکيت دولت قلمداد می‌کنند و بلافاصله نتيجه می‌گيرند فضای رقابت بانکی با حضور بانک‌های خصوصی فعال شده و کارآيی نظام بانکی افزايش می‌يابد.
خصوصی‌سازی نظام بانکی
خصوصی‌سازی نظام بانکی جدای از مباحث قانونی از يکی از راه‌های زير تحقق می‌يابد:
۱- فروش تمام يا بخشی از بانک‌های موجود
جمع دارايی‌های سيستم بانکی به موجب سالنامه آماری ۱۳۷۴ مرکز آمار ايران تا پايان سال ۱۳۷۳ بالغ بر ۱۹۹۸۱۳ ميليارد ريال است که با احتساب نرخ رشد ۲٠ درصد در سال انتظار می‌رود اين مبلغ در حال حاضر از مرز ۳٠٠ هزار ميليارد ريال فراتر رفته باشد. سرمايه اسمی بانک‌ها در پايان سال ۱۳۷۳ به ۳٠۶ ميليارد ريال بالغ می‌گردد.
اگرچه ارزش‌گذاری سيستم بانکی کشور به سهولت ميسر نيست و هيچ‌گونه اطلاعی نيز از ارزش فعلی دارايی‌های بانک‌ها در دست نمی‌باشد، اما يک برآورد سطحی نشان خواهد داد ارزش سيستم بانکی کشور به ده‌ها هزار ميليارد ريال بالغ خواهد شد.
۲- تأسيس بانک‌های خصوصی جديد
نظام بانکی ايران در قياس با نظام‌های بانکی غربی، به اروپا شباهت بيش‌تری دارد. وجود ده بانک با سرمايه و سپرده‌های کلان و تعداد شعب زياد و حضور جغرافيايی گسترده امکان رقابت برای بانک‌هايی را که با سرمايه ناچيز و تعداد واحدهای محدود داير شوند، غيرممکن می‌سازد. از طرفی ناچيز بودن سرمايه اوليه اعتماد عمومی لازم برای سپرده‌گذاری عمومی را ايجاد نمی‌نمايد. از طرف ديگر ضرورت حمايت از سپرده‌های مردم حفظ نسبت معقول بين سرمايه و سپرده‌های اشخاص را طلب می‌کند که متعاقباً توسعه بانک را به تأمين سرمايه موکول می‌سازد.
بنابراين، تشکيل بانک‌های ضعيف با سرمايه اندک غيرممکن بوده و همان‌گونه که تجربه ناموفق تشکيل مؤسسات اعتباری غيربانکی نشان داد، هيچ نتيجه عملی به دنبال نخواهد داشت.
تأمين سرمايه
در ادامه بحث روش‌های تأمين سرمايه بانک‌های خصوصی را به فرض تشکيل مورد بررسی قرار می‌دهيم:
۱- تأمين سرمايه توسط ارگان‌های موجود:
فرض کنيم سازمان‌های بزرگ کشور که دارای توانايی مالی کافی هستند، نظير برخی بنيادها يا مؤسسات مالی که با واسطه به دولت متکی هستند، سرمايه لازم را تأمين کنند. سؤال اينجاست که آيا تشکيل بانک توسط اين سازمان‌ها تمرکز قدرت اقتصادی و رشد کاذب و خطرناک مالی و به دنبال آن فساد‌های اقتصادی و اجتماعی را به دنبال نخواهد داشت؟ يا اين‌که ما از سردمداران نظام سرمايه‌داری، مانند ايالات متحده نيز پيشی خواهيم گرفت و به صاحبان تجارت و صنعت اجازه خواهيم داد تا قدرت اقتصادی خود را با حضور در عرصه بانکداری دوچندان نمايند؟
۲- تأمين سرمايه توسط بخش خصوصی
اگر فرض کنيم سرمايه‌گذاران داخلی و خارجی به عنوان تأمين کنندگان سرمايه بانک‌های خصوصی در نظر گرفته شده باشند، آنگاه سؤالات زير بايد به طور جدی مورد توجه قرار گيرند:
الف- اگر نظارت بر سيستم بانکی به درستی اعمال نشود، اقتصاد کشور دستخوش نابسامانی جدی شده و علاوه بر عدم اعمال سياست‌های پولی مصوب، بروز رويدادهای ناگوار مشابه با ايجاد و ورشکستگی شرکت‌های مضاربه‌ای را به دنبال خواهد داشت. آيا نظام نظارتی کنونی که برای اعمال نظارت بر بانک‌های دولتی نيز کافی نيست، برای کنترل فعاليت‌های بخش خصوصی از کفايت لازم برخوردار خواهد بود؟
ب- جذب و هدايت کنترل شده سرمايه‌های خارجی برای توسعه اقتصادی کشور ضرورری است، اما آيا به کارگيری سرمايه‌های خارجی در نظام بانکی کشور که پی‌آمد بلامنازع خصوصی‌سازی نظام بانکی خواهد بود به معنای تقديم بخشی از کنترل‌های پولی کشور به اجنبی نخواهد بود؟
ج- مشکلات موجود نظام بانکی که از مالکيت دولتی ريشه نمی‌گيرد، نظير قوانين و مقررات غيرقابل انعطاف، نرخ سود ثابت، محدوديت محصولات و خدمات بانکی، مديريت متمرکز، ضعف تکنولوژی و … با تشکيل بانک‌های خصوصی مرتفع نمی‌شود. آيا بهتر نيست قبل از تشکيل بانک‌های خصوصی ابتدا کارآيی نظام بانکی موجود را از طريق رفع موانع خودساخته، مرتفع سازيم؟
د- بانک‌های خصوصی با هدف سودآوری تشکيل می‌شوند نه با انگيزه توسعه اقتصادی- اجتماعی. آيا تشکيل اين بانک‌ها افزايش نرخ سود مورد انتظار و نزديک شدن آن به نرخ‌های متداول در بازار را به دنبال نخواهد داشت؟ پی‌آمدهای اين سياست چه خواهد بود؟ اگر نتايج آن مثبت قلمداد می‌شود چرا بانک‌های موجود از حرکت به سمت آن منع شده اند؟
ارزيابی اقتصادی- اجتماعی- قانونی حضور بخش خصوصی در نظام بانکی کشور مستلزم بررسی‌ها و بحث‌های کارشناسی دقيقی است که تاکنون انجام نپذيرفته است. توصيه می‌شود برای پرهيز از تصميمات عجولانه و غيرمنطقی قبل از ارايه طرح‌هايی که از کارشناسی قوی برخوردار نيستند، قدری به پی‌آمدهای اجتماعی تصميمات توجه شود.
پیوند کوتاه: https://tinyurl.com/4z2wtusv