تارنگاشت عدالت – بایگانی دورۀ دوم
منبع: انجمن بین‌المللی اقتصاد توسعه
دسامبر ۲۰۱۱
برگردان: ع. سهند
به طور خلاصه، یارانههای نقدی می‌توانند نقش مثبت و بازتوزیعی ایفاء نمایند، اگر آن‌ها مکمل ارايه عمومی کالاها و خدمات باشند و نه گزینه‌ای در برابر آن‌ها. در عین‌حال، یارانههای نقدی می‌توانند در دگرگونی اقتصادها و این‌که دگرگونی ساختاری فقر را کاهش دهند، تنها نقش محدودی داشته باشند. فقر فقط به علت نبود درآمد کافی نیست: فقر به علت مجموعه‌ای از عوامل مانند نبود دارایی‌ها، نبود دسترسی به اشتغال مولد یا کار «مناسب»، و غیره است. چون یارانههای نقدی به علل بنیادین فقر برخورد نمی‌کنند، نمی‌توانند یک راه‌حل برای مشکل فقر پایا باشند. بنابراین، بهتر است که به یارانههای نقدی به مثابه مُسَکن‌های موقتی (مُغتَنم)، نه نوشداروی توسعه، برخورد شود.
یارانههای نقدی به مثابه یک استراتژی برای کاهش فقر: یک بررسی انتقادی
طی دهه گذشته، یارانههای نقدی به مثابه یک استراتژی ارجح برای کاهش فقر، در بخش‌های گوناگون جهان محبوبیت کسب کرده‌اند. برخی حتا استدلال نمودند که این می‌تواند راه‌حل مشکل فقر بشود. برخی تحلیل‌گران یارانههای نقدی را نه تنها به مثابه «ضروری‌ترین، واضح‌ترین و ناگزیر‌ترین استراتژی برای تخفیف فقر» توصیف نمودند، بلکه حتا پیشنهاد کردند «که این‌ها باید به میزان زیادی جای دیگر فعالیت‌های دولت را بگیرند.»[۱] در این رهنمود راهبردی، برخی نظرات موافق و مخالف استفاده از یارانههای نقدی به مثابه یک استراتژی برای کاهش فقر بررسی می‌شوند. این نوشتار هم‌چنین ضرورت دیدن یارانههای نقدی به مثابه مکمل، نه جایگزین یارانه به تأمین عمومی کالاها و خدمات را بررسی خواهد کرد.
یارانههای نقدی، همان‌طور که از اين اصطلاح می‌توان دریافت، انتقال مستقیم پول از دولت به مردم است. گرچه برخی حامیان گرایش دارند به یارانههای نقدی – که از اواسط دهه ۱۹۹۰ در چندین کشور آمریکای لاتین رایج شد- به عنوان یک ایده از بنیان نوین، «یک آلترناتیو خوش طرح جنوب» نگاه کنند، در واقع شواهد تاریخی نشان می‌دهند که دولت‌ها در بخش‌های گوناگون جهان در دوران باستان و هم‌چنین در قرون وسطا از یارانههای نقدی استفاده می‌کردند.
در دوره‌های اخیر، یارانههای نقدی دولت‌های کشورهای در حال توسعه، یا مشروط بوده‌اند (یعنی، تابع این‌که دریافت‌کنندگان واجد شرایطی باشند که از پیش مشخص شده‌اند، مانند فرزندانی که به مدرسه می‌روند، خانواده‌های مراجعه کننده به درمانگاه‌ها برای معاینه، یا واکسیناسیون کودکان پیش مدرسه‌ای طبق جدول زمانی از قبل تعیین شده و غیره)؛ یا غیرمشروط، (اغلب به گروه‌های مشخص مانند مزایای بازنشستگی برای سالمندان یا کمک هزينه عائله‌مندی و اولاد). گرچه نمونه‌هایی از یارانههای نقدی همگانی وجود دارد، آن‌ها اغلب یک بخش مشخص جمعیت واجد شرایط ویژه را، معمولاً کسانی را که فقیر توصیف می‌شوند، در برمی‌گیرند. یارانههای نقدی منابع لازم برای ارضای نیازهای اولیه فقیرترین بخش‌های جمعیت را تأمین نموده و به آن‌ها کمک می‌کنند به خدمات گوناگونی مانند بهداشت، آموزش دسترسی داشته باشند.
در کشورهای آمریکای لاتین، یارانههای نقدی نقش موفقی در نبرد با فقر داشته‌اند و در اکثر موارد دریافت‌کنندگان باید واجد یک سری شرایط باشند. شرایط می‌توانند سطوح گسترده‌ای از راحتی (مانند برنامه «مقرری خانواده» Bolsa Familia در برزیل) تا شدیداً دشوار را (مانند برنامه «فرصت‌ها» Oportunidades در مکزیک)، به ویژه برای مادران، در برگیرند.
به علت آگاهی از موفقیت این یارانههای نقدی در آمریکای لاتین، هر دو نوع مشروط و غیرمشروط یارانههای نقدی در دیگر کشورهای منطقه گسترش یافته‌اند، گرچه حتا در اینجا واقعاً چیز بدیعی نیستند. در آفریقای حاره، به عنوان مثال، چندین برنامه یارانه نقدی از طرف اهداکنندگان تأمین شده و به طور آزمایشی، معمولاً با تحت پوشش قرار دادن بخش کوچکی از دریافت‌کنندگان مورد نظر، اجرا می‌شوند. به علاوه، در چندین مورد، به ویژه در کشورهای مبتلا به ایدز/اچ. آی. وی، برنامه‌های یارانههای نقدی به عنوان مزایای بازنشستگی به سالمندان و/یا در مواردی به عنوان کمک اولاد برای رشد کلی کودکان پرداخت می‌شوند.
یارانههای نقدی به عنوان مکمل تأمین عمومی کالاها و خدمات
نیاز به یارانههای مترقی بازتوزیعی، از آن‌جمله یارانههای نقدی، شناخته شده است و آن‌ها در واقع در هر جامعه متمدن، به هر اندازه که فقیر باشد، ضروری‌اند. تجربه آمریکای لاتین موفقیت یارانههای نقدی (مشروط و غیرمشروط) را برجسته می‌کند، اما این حیاتی است که بستر و دلايل مشخص برای موفقیت آن‌ها درک شود. دو جنبه مهم داستان‌های مشهور موفقیت یارانههای نقدی در آمریکای لاتین به شرح زیرند:
● این‌ها معمولاً با تأمین همگانی خدمات اجتماعی اساسی همراه بوده‌اند. در اکثر برنامه‌های مشروط یارانههای نقدی در آمریکای لاتین، شروط اغلب استفاده از تأسیساتی مانند مدارس و درمانگاه‌های دولتی را الزام‌آور می‌کردند.
● معمولاً، هم‌زمان با آن سعی شدید می‌شد تا ارايه عمومی آن خدمات و تأسیسات گسترش و بهبود یاید. از این رو، موفقیت طرح‌های یارانه نقدی با ادامه و افزایش سرمایه‌گذاری در خدمات عمومی همراه بوده است.
آشکارا، این مهم است که برای تضمین حمایت اجتماعی، استراتژی‌های گوناگون ترکیب شوند، و تأکید بر هر یک از ابزار (مانند یارانههای نقدی) نباید به حدف یا حتا تقلیل دیگر اقدامات بازتوزیعی و سیاست‌های اجتماعی منجر شود. برخی از طرح‌های اخیر اعتبار این رویکرد را نشان داده‌اند. به عنوان مثال، «برنامه اقدام ملی برای یتیمان و کودکان آسب‌پذیر» زیمبابوه، که به فقیرترین خانواده‌ها یارانه نقدی می‌دهد، تأکید می‌نماید که این اقدامات حمایتی اجتماعی حیاتی به سود «کودکان آسیب‌پذیر در صورتی موفق خواهند بود که پول نقد با دسترسی به خدمات اجتماعی اساسی شامل بهداشت و آموزش، و هم‌چنین دسترسی به خدمات رفاهی و دسترسی به عدالت، تکمیل شوند.»
مشکلات ارايه یارانههای نقدی به مثابه یک آلترناتیو
به رغم این، در برخی کشورها این گرایش وجود دارد که به یارانههای نقدی به عنوان جایگزین برای تأمین عمومی کالاها و خدمات نگاه شود. به عنوان مثال، در هند به حای تأمین عمومی کالاها و خدمات، بحثی وجود دارد که دولت را تشویق می‌کند به فقرا یارانه نقدی بدهد و آن‌ها بتوانند به هر کالا یا خدماتی که می‌خواهند و در بازارهای آزاد تولید می‌شود دسترسی بایند.
دلايل چندی وجود دارد که چرا چنین حرکتی ممکن است مطلوب نباشد و نتواند به هدف مورد نظر برسد.
افزایش قیمت‌ها در بازارهای غیرنظارتی
فوری‌ترین خطر جایگزین کردن ارايه مستقیم برخی کالاهای اساسی (مانند غذا و سوخت) با یارانههای نقدی به مصرف‌کنندگان، افزایش قیمت‌ها در این بازارهای غیرنظارتی است. افزایش در قیمت‌ها دسترسی به این کالاها را برای بخش‌های کم‌درآمد، یعنی آن‌هایی که بیش‌ترین نیاز را به آن دارند، غیرممکن می‌سازد. معمولاً، در شرایط نوسان شدید و افزایش قیمت‌ها، ارزش واقعی یارانههای نقدی می‌تواند سریعاً فرسایش یاید. در حالی که می‌توان استدلال نمود که برای مقابله با این مشکل، نظام‌های یارانه نقدی می توانند نسبت به شاخص‌های قیمت شاخص‌بندی شوند (به عنوان مثال، در مورد اقلام غذایی نسبت به شاخص قیمت برای غذاهای مورد نظر)، این آشکار است که در اکثر کشورهای در حال توسعه نظام‌های شاخص‌بندی یارانههای نقدی به قیمت، معمولاً برای جبران افزایش قیمت آهسته و ناکافی هستند. با توجه به کُندی پاسخ عمومی به تغییرات قیمت، اتکاء بر شاخص‌بندی قیمت برای رفع مشکل افزایش قیمت‌ها احتمالاً مانع فرسایش مستمری فقرا نخواهد شد.
● کیفیت خدمات در بازارهای غیرنظارتی
هم‌چنین مشکل تضمین کیفیت ارايه خدمات از طرف بخش خصوصی، به ویژه در خدماتی مانند بهداشت و آموزش، با مشکلات بسیاری در زمینه اطلاعات ناکافی، وجود دارد. بدین دلیل است که ارايه عمومی خدمات مهم است، البته گر چه، تضمین کیفیت خدمات ارايه شده از طرف بخش عمومی نیز واجد اهمیت است. اما در مورد مثلاً خدمات درمانی، نبود یک نظام درمانی عمومی برخوردار از بودجه مناسب که دسترسی به خدمات پیشگیرانه و معالجاتی را تأمین نماید، نمی‌تواند با پرداخت مبالغ ناچیزی پول نقد که به مردم امکان می‌دهد به درمانگاه‌های خصوصی قلابی بروند، جبران شود! در آموزش، مؤسسات آموزشی خصوصی زیر استاندارد که عمدتاً به مثابه ماشین‌های پول‌ساز عمل می‌کنند، جایگزین‌های مناسبی برای مؤسسات آموزشی عمومی برخوردار از بودجه مناسب و سیاست‌هایی که برای تضمین توسعه در کارایی کودکان در مدارس طراحی شده اند، نخواهند بود. نمونه‌های پژوهشی نشان می‌دهند که ساختن مدارس بیش‌تر و بهبود کیفیت تدریس، بیش‌تر از اقداماتی که درآمد خانوارها را افزایش می‌دهند، بر حضور دانش‌آموزان در مدارس ابتدایی تأثیر دارند.[۲]
تضمین این‌که یارانه نقدی واقعاً به دست ذینفع‌های مورد نظر برسد
امکان این‌که یارانههای نقدی برای خرج‌هایی که با هدف مورد نظر منطبق نیست منحرف شوند، موضوع دیگری است که می‌تواند مشکلات جدی به همراه داشته باشد. حتا اگر خانوار فقیر به درستی مشخص شود، ساختارهای قدرت در درون خانوارها و هم‌چنین ساختارهای اجتماعی رفتار جنسیتی می‌توانند به طرقی که همیشه انتظار آن‌ها نمی‌رود یا مورد نظر نیستند، بر تصمیمات پيرامون چگونگی خرج کردن پول تأثیر بگذارند. این استدلال که واگذار کردن مستقیم پرداخت‌های نقدی به زنان این مشکل را حل خواهد کرد، ضرورتاً درست نیست. به ویژه در ارتباط با غذا، نشان داده شده است که زنان و دختران (به ویژه در جنوب آسیا)، مقصر به ازخود‌گذشتگی داوطلبانه هستند، نه، اجبار به گزینه‌هایی که مصرف خود آن‌ها را کاهش می‌دهند.
این مشکلات شاید توضیح بدهند که چرا مردم فقیر به طور کلی ارايه عمومی کالا یا خدمت مورد نظر را به قیمت مشخص، موقعی که از کیفیت منطقی برخوردار باشد، ترجیح می‌دهند. در واقع، چندین پژوهش نشان می‌دهند که این افراد نسبتاً مرفه هستند که پول نقد را ترجیح می‌دهند، در حالی که فقرا به احتمال بیش‌تر دریافت خود کالا یا خدمت را ترجیح می‌دهند.[۳]
در هر حال بهتر است یارانههای نقدی به مثابه مکمل‌هایی در تظر گرفته شوند که کارآیی ارايه کالاها و خدمات عمومی را تقویت می‌کنند و نه به مثابه آلترناتیوهایی در مقابل آن‌ها. خانوادهای فقیر بهتر می‌توانند از مزایای یارانه های نقدی برخوردار شوند، اگر خدمات و کالاهای عمومی وجود داشته باشند که آن‌ها بتوانند با این یارانههای نقدی به آن‌ها دسترسی یابند.
«هدفمند» در مقابل «همگانی»
ارايه عمومی کالاها و خدمات اغلب با انتخاب‌هایی درباره این درگیر است که آیا این‌ها باید به طور همگانی ارايه شوند یا یک بخش مشخص از جمعیت را هدف قرار دهند. تحت همگانی (که می‌تواند به گروه‌هایی مانند «همه سالمندان» یا «همه جوانان» یا «همه نوزدان» و غیره اطلاق شود)، کل جمعیت مُحق است از مزایای اجتماعی برخوردار شود، در حالی که تحت هدفمند فقط کسانی که واجد شرایط تشخیص داده شوند حق برخورداری از مزایا را دارند.
در سال‌های اخیر، ارايه حمایت اجتماعی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه به میزان چشم‌گیری تحت نفوذ سیاست‌های توسعه مهربان‌تر با بازار، کاهش یافته‌اند. عمل هدفمند کردن مزایا فقط به کسانی که فقیر یا «محتاج» به حساب می‌آیند، در بسیاری از کشورها وسیعاً در جهت کاهش هزینه عمومی برای ارايه مستقیم خدمات از طرف دولت به کار گرفته شده‌اند.
با این وجود، هدفمند کردن اغلب مملو از مشکلاتی است که اساساً دامنه آن سیاست‌ها را به مثابه یک ابزار کاهش فقر، کاهش می‌دهند. این بدین دلیل است، که هدفمند کردن اغلب با هزینههای مستقیم و غیرمستقیم همراه است، اما این هزینه‌ها اغلب موقعی که تصمیم گرفته می‌شود آیا هدفمند بشود و چگونه، در نظر گرفته نمی‌شوند. برخی از این مشکلات عبارتند از:
خطاهای حذف و شمول
هدفمندی اغلب به این که فقرای واقعی مزایا را دریافت نکنند (خطای حذف)، و درز مزایا به مرفه‌ها یا به کسانی که به آن نیازی ندارند (خطای شمول) منجر می‌شود. شواهد نشان می‌دهند که حتا «موفق»ترین برنامه‌های هدفمند کردن در آمریکای لاتین نتوانست به جمعیت بزرگی از فقرا برسد. در «مقرری خانواده» (Bolsa Familia) برزیل، ۵۹ درصد فقرا از آن بهره‌مند نشدند. همین‌طور، برنامه «ترقی/فرصت‌ها» (PROGRESA/Oportunidade) مکزیک، که از نظر جغرافیایی هدفمند بود، نتوانست ۷۰ درصد فقرا را در برگیرد.[۴]
● کاهنده
به علت مشکلاتی مانند اشتباه در تعیین فقرا، منافع طبقاتی که بر توزیع منابع تأثر می‌گذارند، درز [مزایا به کسانی که نیازمند نیستند] و غیره، برنامه‌های هدفمندی هم‌چنین می‌توانند پسرفت‌کننده باشند، بدین معنی که در مقایسه با یک طرح همگانی، منابع کم‌تری را به فقرا منتقل نمایند. یک پژوهش بانک جهانی، که ۱۲۲ برنامه مداخلات هدفمند ضدفقر در ۴۸ کشور در بخش‌های گوناگون جهان را بررسی کرده، نشان می‌دهد که از هر چهار برنامه یکی کاهنده بوده است.[۵]
● هزینههای اداری بالا
برای تعیین جمعیت ذینفع و رساندن مزایا به آن‌ها، هدفمندی اغلب به شیوه‌های پیچیده و ظرفیت مؤسساتی پیشرفته نیاز دارد. این‌ها، به نوبه خود، به معنی هزینههای اداری بالایی است، که اغلب بخش بزرگی از پول‌های اختصاص یافته را مصرف می‌کنند. پژوهش‌های انجام گرفته براساس شبیه‌سازی برنامه‌های یارانه نقدی در کشورهای دارای درآمد کم نشان می‌دهند که کل هزینههای اداری برای برنامه‌های هدفمند می‌تواند تا ۳۰ درصد کل بودجه برنامه بشود که این برای برنامه‌های همگانی ۱۵ درصد است.[۶]
علاوه بر مشکلاتی که به طور عام با هدفمندی همراه است، برخی مشکلات وجود دارند که خاص طرح‌های یارانه نقدی می‌باشند. به عنوان مثال، در مورد یارانههای نقدی، به کار گرفتن شیوه‌های هدفمندسازی مشخصی که نسبتاً کم‌هزینه‌تر و مؤثرتر هستند، دشوار است. نتیجتاً شیوه‌های هدفمندسازی مانند خود-گزینش (یعنی برنامه‌هایی مانند اشتغال که فقط کسانی که واقعاً محتاجند آن‌ها را خواهند پذیرفت و مرفه‌ها علاقه‌ای به آن‌ها نخواهند داشت) نمی‌توانند در مورد یارانههای نقدی به کار گرفته شوند، زیرا در این برنامهها انگیزه کمی برای خود-گزینش وجود دارد.
هدفمندی یک شیوه مؤثرتر برای رساندن مزایا به فقرا در جایی است که آن‌ها درصد کمی از جمعیت را تشکیل می‌دهند. در کشورهایی که فقر گسترده است و فقرا با انواع گوناگون تبعيض رو‌به‌رو هستند، توجیه کمی برای هدفمندی وجود دارد، زیرا مشکلات همراه با تعیین ذینفع‌ها و نظارت بر برنامهها، بیش‌تر از سود آن برنامه‌هاست.
ارايه همگانی، از طرف دیگر، چندین مزیت دارد:
● شواهد تاریخی نشان می‌دهند که کشورها (حتا آن‌هایی که از سطوح پایین توسعه آغاز کرده اند و در نظام‌های اجتماعی خود رویکردی را اتخاذ نموده اند که نسبتاً کم‌تر هدفمند است، در کاهش فقر و نابرابری موفق‌تر بوده اند.[۷]
● همان‌طور که ام‌کانداوایر (۲۰۰۵) یادآور می‌شود، دسترسی همگانی در تضمین «حمایت سیاسی طبقه متوسط از مالیات‌ها برای تأمین مالی برنامه‌های رفاه» مؤثرترین است.
● اجرای طرح‌های همگانی آسان‌تر و کم‌هزینه‌تر است.
به طور خلاصه، یارانههای نقدی می‌توانند نقش مثبت و بازتوزیعی ایفاء نمایند، اگر آن‌ها مکمل ارايه عمومی کالاها و خدمات باشند و نه گزینه‌ای در برابر آن‌ها. در عین‌حال، یارانههای نقدی می‌توانند در دگرگونی اقتصادها و این‌که دگرگونی ساختاری فقر را کاهش دهند، تنها نقش محدودی داشته باشند. فقر فقط به علت نبود درآمد کافی نیست: فقر به علت مجموعه‌ای از عوامل مانند نبود دارایی‌ها، نبود دسترسی به اشتغال مولد یا کار «مناسب»، و غیره است. چون یارانههای نقدی به علل بنیادین فقر برخورد نمی‌کنند، نمی‌توانند یک راه‌حل برای مشکل فقر پایا باشند. بنابراین، بهتر است که به یارانههای نقدی به مثابه مُسَکن‌های موقتی (مُغتَنم)، نه نوشداروی توسعه، برخورد شود.
__________________
۱- قوش، ج. (۲۰۱۱)، «یارانههای نقدی به مثابه سلاح مؤثر برای کاهش فقر: یادداشتی شکاک»، هفته‌نامه اقتصادی و سیاسی، جلد ۴۶، شماره ۲۱.
۲- هاندا، س. (۲۰۰۱)، «افزایش ثبت‌نام مدارس ابتدایی در کشورهای درحال توسعه: اهمیت نسبی عرضه و تقاضا»، ژورنال اقتصادیات توسعه»، شماره ۶۹، صفحات ۱۰۳-۱۲۸.
۳- احمد، اختر یو.، اگنس آر. کویسومبینگ، محبوبه نسرین، جان اف. هودینات و الیزابت برایان (۲۰۰۹)، «مقایسه یارانههای غذایی و نقدی به اولترا-فقرا در بنگلادش» مؤسسه بین‌المللی پژوهش سیاست غذایی (IFPRI)، رساله پژوهشی، شماره ۱۶۳ واشنگتن دی.سی: IFPRI).
۴- سوآرس، فابیو وراس، رافائل پرز ریباس، فابیو وراس و رافائل گوئریرو اوساریو (۲۰۰۷)، «بررسی تأثیر مقرری خانواده برزیل: برنامه‌های یارانه نقدی در چشم‌انداز تطبیقی»، یادداشت ارزشیابی مرکز بین‌المللی فقر. (برازیلیا، مرکز بین‌المللی فقر- IPC).
۵- کوآدی و دیگران، (۲۰۰۴)، «هدفمندی یارانه‌ها در کشورهای درحال توسعه: بررسی درس‌ها و تجربه»، بانک جهانی، مؤسسه بین‌المللی پژوهش سیاست غذایی.
۶- نقل شده در دوتری، الکساندر پیر (۲۰۰۷)، «هدفمندی موفق؟ گزارش کارآمدی و هزینه‌ها در برنامه‌های هدفمند کاهش فقر»، گزارش سیاست اجتماعی و برنامه توسعه، شماره ۳۵، نوامبر، مؤسسه پژوهشی سازمان ملل برای توسعه اجتماعی UNRISD)).
۷- ام‌کانداوایر، ت. (۲۰۰۵)، «هدفمندی و همگانی در کاهش فقر»، گزارش سیاست اجتماعی و برنامه توسعه، شماره ۲۳، دسامبر، مؤسسه پژوهشی سازمان ملل برای توسعه اجتماعی (UNRISD).
http://www.networkideas.org/briefs/dec2011/PDF/03_2011.pdf
پیوند کوتاه: https://tinyurl.com/mr47evy6